Soud zatrhl vládě praktiky „ústavních šmejdů“. Její fatální chybu zaplatíme všichni
(INFO.cz) Když vláda na konci března změnila právní režim vydávání opatření z krizových podle krizového zákona na opatření obecné povahy podle zákona o ochraně veřejného zdraví, stala se terčem kritiky. Oprávněnost této kritiky nyní potvrdil Městský soud v Praze a Češi si mohou gratulovat, že žijí v právním státě. Na druhou stranu tuto fatální chybu nakonec zřejmě zaplatí všichni daňoví poplatníci.
Vláda zmíněnou „právní kličku“ udělala zejména proto, aby se vyhnula náhradě škody podle § 36 krizového zákona, k čemuž se následně prostřednictvím svých zástupců, zejména ministryně financí, bezostyšně přiznala. Ona klička spočívala v tom, že vláda místo toho, aby nadále vydávala krizová opatření podle krizového zákona ve stavu nouze, podřadila režim opatření pod zákon o ochraně veřejného zdraví, podle kterého tato opatření vydává ministr zdravotnictví. Obsahově se přitom opatření vlády a opatření ministerstva zdravotnictví shodovala.
Ministerstvo tímto způsobem zásadně omezilo základní lidská práva a svobody chráněné Listinou základních práv a svobod, tedy právo na volný pohyb, svobodu podnikání atd. Tedy práva a svobody, která jsou chráněna normou nejvyšší právní síly – normou, která byla přijata hned po Ústavě České republiky. Tak důležitá jsou tato práva pro naši společnost. Vláda přitom na jednom zasedání omezení těchto práv zrušila a následně jej hned zavedla, jen v jiné formě, podle jiného právního předpisu a z pochybných důvodů, jako by se nechumelilo.
Byla to ale zcela zásadní změna. Nouzový stav totiž musí být vyhlášen podle ústavního zákona o ochraně bezpečnosti České republiky, tedy podle zákona nejvyšší právní síly. Tento stav vláda může vyhlásit maximálně na dobu 30 dnů a jeho prodloužení musí odsouhlasit sněmovna. Pouze ve stavu nouze může vláda vydávat krizová opatření podle krizového zákona, která zásadním způsobem omezují lidská práva. Kabinet je pak pod silnou kontrolou sněmovny, což je jednoznačně dobře. Ostatně, dle Ústavy je vláda sněmovně odpovědná.
Naproti tomu opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví může vydávat ministr zdravotnictví bez ohledu na další okolnosti. K takovému postupu tedy není třeba existence nouzového stavu, tedy ani souhlasu poslanců.
Městský soud v Praze nyní zcela správně konstatoval, že opatření, která vláda zavedla, lze vydávat jen postupem podle krizového zákona, tedy že svým charakterem a rozsahem jsou tak zásadní, že je nelze podřadit pod zákon o ochraně veřejného zdraví a nepřichází v úvahu, aby o nich rozhodoval jeden člen vlády. Soud rozhodně neřekl, že opatření nejsou potřeba, jen stanovil jasné mantinely vládě, když dal najevo, že i v této mimořádné době nejsou ministři nad zákon a musí respektovat ústavní pořádek České republiky.
Reakce prezidenta, který rozhodnutí soudu kritizuje, je nepochopitelná. Naopak on sám by měl být rád, že soud chrání zákony, a to i ty ústavní, které tady prezident po roce 1989 pomáhal spoluvytvářet. Zajímavé bude dále sledovat myšlenkový vývoj premiéra, který dosud prodloužení nouzového stavu přes datum 30. 4. 2020 odmítal, a další kroky vlády. Rozhodnutí soudu silně mění okolnosti. Pokud totiž vláda chce i nadále zachovat opatření ve stávajícím rozsahu, musí je nejpozději do pondělí 27. 4. 2020 zavést znovu ve formě krizových opatření. Ta lze ale – jak už jsem uvedl – vydávat jen po dobu trvání nouzového stavu, který nyní platí do zmíněného 30. dubna. Pokud tedy vláda bude chtít opatření zachovat i po tomto datu, nezbude jí, než o prodloužení nouzového stavu znovu požádat poslaneckou sněmovnu. Jinak zřejmě můžeme 1. 5. 2020 vyrazit do parků, hospod a obchodů. Vláda má na reakci čtyři, respektive osm dnů, a to není mnoho.
Rozhodnutí soudu má ještě jeden zásadní dopad: pro ty, kdo byli vládním opatřením postiženi a chtějí náhradu. Pokud rozhodnutí Městského soudu v Praze nezvrátí Nejvyšší správní soud na základě kasační stížnosti, vrátila se vládě právní klička jako bumerang. Městský soud v Praze totiž při ústním odůvodnění uvedl, že opatření vydaná ministerstvem zdravotnictví jsou nezákonná, a sám naznačil, jaký má na změnu režimu jejich vydávání názor, když poznamenal, že „si vláda své role v nouzovém stavu byla nejprve velmi dobře vědoma, neboť přijala krizová opatření obdobného obsahu ve formě, jež předjímá ústavní zákon o bezpečnosti a krizový zákon. Z jakého důvodu však následně tento správný postup opustila, soudu není zřejmé, resp. tento její postup není nijak právně obhajitelný.“ Jinými slovy odůvodňovat tuto změnu tím, že nebudeme mít na náhradu škody podle krizového zákona, a proto se jí radši vyhneme, opravdu nelze.
Náhrada škody podle krizového zákona, které se vláda chtěla svým „právním manévrem“ vyhnout, je zvláštním typem odpovědnosti za škodu, u níž se státu nevytýká nezákonný postup. Jedná se navíc o výjimečný případ odpovědnosti za škodu, který neobsahuje příliš precedentů. Tento typ odpovědnosti za škodu tak poskytuje poměrně široký manévrovací prostor pro to, jaký bude rozsah „odškodnění“, tedy zda se bude odškodňovat jen škoda skutečná, nebo i ušlý zisk, zda se bude odškodňovat nemajetková újma atd. Jinými slovy stát má určitou šanci rozsah náhrad zmírnit a „zaplatit méně“ a v minulosti (např. v případě povodní) se tak skutečně dělo.
V případě škody způsobené opatřeními vydanými podle zákona o ochraně veřejného zdraví se ale postupuje podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Předpokladem vzniku této odpovědnosti za škodu je existence nezákonného rozhodnutí, což v případě odpovědnosti za škodu podle krizového zákona není. V tomto ohledu je tedy cesta k náhradě škody těžší, protože poškozený nejprve musí disponovat rozhodnutím (většinou soudním), podle něhož bylo rozhodnutí státního orgánu nezákonné. Rozsah náhrady škody už ale předvídatelný je, protože jednak zákon stanoví, že se nahrazuje nejen skutečná škoda, ale například i nemajetková újma (a to dokonce i v případě, že nevznikla materiální škoda), a jednak existuje řada soudních rozhodnutí, která rozsah náhrady škody podle tohoto zákona stanovují, a z nich lze dovodit, že se hradí veškerá škoda, tedy i ušlý zisk. Rozsah náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., je tak zřejmě větší než podle krizového zákona. A právě vydané rozhodnutí Městského soudu v Praze je oním rozhodnutím, které určuje, že opatření vydaná ministerstvem zdravotnictví jsou nezákonná. Zmíněná překážka pro uplatnění nároku podle zákona č. 82/1998 Sb., je tak překonána.
Pokud tedy rozhodnutí Městského soudu v Praze nebude zrušeno Nejvyšším správním soudem, budou mít poškození cestu k náhradě škody za dobu platnosti omezení vydaným ministerstvem zdravotnictví otevřenou a vláda tak paradoxně cestu k náhradě škody ulehčila a možná zvýšila i její rozsah. Smutné na tom je, že tuto chybu zaplatí všichni daňoví poplatníci. Možná je tak dobré připomenout, že zákon č. 82/1998 Sb. dává státu možnost uplatnit tzv. regresní nárok po těch úřednících (vč. ministrů), kteří tu škodu ve skutečnosti způsobili.
V každém případě můžeme rozhodnutí Městského soudu v Praze jen tleskat, protože vrátil rovnováhu mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní a nepřipustil, aby se moc koncentrovala jen do rukou ministrů. A to je záruka demokracie a právního státu a vláda musí pochopit, že ústava a zákony nejsou trhací kalendář a platí i pro ně.
Autor je advokát
zastupitel MČ Praha 5
Předseda Komise legislativní a právní a místopředseda Výboru životního prostředí MČ Praha 5