Novinky Mediální výstupy

V dnešní době je téma korupce stále silnější, a to i s ohledem na to, že současná česká vláda sama sebe nazývá jako protikorupční.

A v souladu s tímto přízviskem byly v poslední době opravdu odhaleny jednotlivé korupční kauzy veřejných funkcionářů napříč politickými stranami, nebo bylo v tomto smyslu v jednotlivých případech alespoň zahájeno trestní stíhání. Charakteristiku jednotlivých možných způsobů korupčního jednání podává trestní zákoník, kde lze nalézt problematiku přímého i tzv. nepřímého úplatkářství, a to v aktivní či pasivní roli případného zástupce veřejné moci, přičemž za úplatek se považuje jakákoli neoprávněná výhoda spočívající jak v přímém majetkovém obohacení, tak v jiném zvýhodnění, které se dostává nebo má dostat uplácené osobě nebo s jejím souhlasem jiné osobě a na kterou není nárok. Je zde nutné poznamenat, že tato problematika v současné době nezasahuje pouze do tzv. politického výkonu veřejných funkcí, nýbrž již i vcelku rozsáhle zasáhla celý veřejný sektor. Znamená nedůvěru občanů ve veřejné instituce a veřejnou moc jako celek, což dnes můžeme pozorovat na každém kroku. Takový stav je zásadním předpokladem pro postupný rozklad demokratického právního státu a oslabení demokracie jako celku.

S otázkou korupce velmi úzce souvisí další problematika, kterou je tzv. střet zájmů, a to ve smyslu střetu soukromého a veřejného zájmu (s odlišením od tzv. inkompatibility – tedy neslučitelnosti funkcí). Je nutné podotknout, že ne každé korupční jednání musí nutně souviset se střetem soukromého zájmu se zájmem veřejným a ne každý střet zájmů je zároveň provázen korupčním jednáním (a ne každý střet zájmů v obecné rovině je taktéž nelegálním jednáním). Jednotlivé zájmy dělíme na soukromé (případně osobní) a veřejné. Při podrobnější analýze však nelze než dojít k vcelku logickému závěru, že minimálně z historického pohledu neexistuje jediný veřejný zájem, který by alespoň na počátku své existence nebyl zájmem soukromým (i kdyby tento soukromý zájem původně reprezentoval pouze určitou velmi úzkou skupinu lidí). Jelikož podstatným bodem ve vývoji demokracie jakožto společenského systému je jeho zájmová definice, dá se ve velké zkratce nakonec demokracie sama jako celek definovat jako střet jednotlivých veřejných zájmů (jež původně zaručeně byly zájmy soukromými, což bychom vždy v konkrétní rovině museli třeba i historicky zkoumat třeba až do období starověku), které mají být reprezentovány ideovými skupinami (při zachování určité obecnosti těchto veřejných zájmů). Tyto veřejné zájmy v obecné rovině se následně odráží ve většinovém rozhodování v zastupitelských sborech. V konkrétní rovině je veřejný zájem definován striktně mocí výkonnou tak, aby obecné a konkrétní veřejné zájmy byly odděleny a byla tak současně zachována dělba moci. V demokratickém státě následně volbami vzniká skupinové definování jednotlivých obecných veřejných zájmů zastupovaných politickými zástupci, a to na základě předvolebního programu. Pokud jakýkoli politik po svém zvolení nepostupuje dle svého předchozího programu, musí (nebo by alespoň měl) tuto změnu definování své předchozí nabídky zastupování jednotlivých zájmů (zde v podobě předvolebního programu) náležitě vysvětlit veřejnosti nebo již dále nekandidovat, či rovnou odstoupit. Toto nechť je ve velké obecnosti a zkratkách k elementární definici veřejných zájmů, které jsou díky problematice korupce velmi často v ohrožení, prozatím vše.

Pokud však má být v demokratickém právním státě ochráněn veřejný zájem, je zapotřebí zásadním způsobem přepracovat současný systém evidence majetkových a jiných přiznání podle zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o střetu zájmů") s tím, že bude zároveň potřeba zaměřit se na sankční část tohoto právního předpisu. Prozatím jediná sankce, kterou zákon o střetu zájmů upravuje, ve formě maximálně padesátitisícové pokuty je ve srovnání s mnohamilionovými korupčními kauzami opravdovým výsměchem.

Další právní normou, kterou je zapotřebí uvést v život, je úprava lobbyingu. Tato činnost se v dnešní době stále ještě pohybuje v šedé zóně ničím neupravených vztahů. Jinými slovy lobbying není jakkoli právně upraven a pohybuje se v režimu základních práv stanovených ústavním právem pro soukromoprávní vztahy, a to ve smyslu „co není zakázáno, je dovoleno" (čl. 2 odst. 3 Listiny základních práva a svobod). Nemá tak žádné pevné mantinely a kontrolu veřejnosti, ačkoli významným způsobem zasahuje do tvorby veřejných zájmů a případných zásahů do veřejných rozpočtů. Vzhledem k nemožnosti pevného a stálého vymezení veřejného zájmu (pro jeho výše popsanou neustálou proměnlivost v rámci společenských změn) lze bez regulace lobbyingu jen velmi těžce podchytit jakékoli narušení standardní tvorby a prosazování veřejného zájmu. Legální lobbying totiž lze definovat jako určitou zákonem minimálně nezakázanou činnost směřující k tvorbě, či usměrňování nebo dokonce samotnému definování veřejných zájmů, nebo taktéž jako určitou „konstitucionalizovanou přeměnu soukromých zájmů v zájmy veřejné". Lobbying přitom není ničím novým (jak se nám mnohá média v poslední době snaží namluvit) a nesouvisí pouze s demokratickým systémem. Lobbying bylo možno pozorovat v různých podobách v jakémkoli historickém období a systému společenského uspořádání a je činností tak starou, jako je veřejný zájem sám. Objevuje se zejména od té chvíle, kdy jakákoli skupina lidí složí dohromady alespoň část svých soukromých prostředků a tyto následně rozděluje většinovou vůlí. Od tohoto okamžiku zpravidla kdokoli z této skupiny začne prosazovat svůj názor na to, na co by tyto prostředky měly být použity, jde o formu lobbyingu.

V dnešní české společnosti je pojem „Lobbying" vnímán negativně. Pravděpodobně proto, že při této činnosti bohužel v převážné většině případů dochází k více či méně nepokryté formě korupce veřejných funkcionářů. Lobbying by se však dal provozovat i čistou formou, pokud by spočíval v tom, že lobbyista je najímán svým klientem, aby se pokusil přesvědčit veřejnou sféru o argumentech, které mají vést ke změně veřejného mínění a tedy i postupné změně veřejného zájmu. Lobbyista v takovém případě není placen za uplácení, či slibování provizí veřejným funkcionářům za „přiklepnutí" veřejné zakázky, či zavedení nějakého „úžasného" nového systému, který se poté ukáže spíše více nákladný, než přínosný, ale dostává zaplaceno za práci a čas, který věnuje tomu, že pro svého klienta shání podklady a argumenty, které následně ať už přímo, či nepřímo předkládá jednotlivým veřejným představitelům s tím, že nakonec opět záleží na samotných veřejných představitelích, zda tyto argumenty bez jakékoli slíbené výhody (snad kromě možné výhody zvýšení popularity u voličů) přijmou, či nikoli. Sami voliči následně mohou zhodnotit tato rozhodnutí jednotlivých politických představitelů v dalších volbách.

Pokud je lobbying uzákoněn a jsou mu dány výše uvedené zákonné mantinely tak, jako je tomu v demokraciích západního střihu (a do určité míry i na celoevropské úrovni v rámci např. Evropského parlamentu), výrazným způsobem se „pročistí" celé prostředí veřejné správy. Při kvalitní právní úpravě totiž dochází k veřejné kontrole lobbyingu a i veřejné kontrole činnosti politiků vůči soukromé sféře. Díky tomu se tzv. odkrývají karty jednotlivých zájmových skupin. Následně při dostatečné úpravě zveřejňování informací o jednotlivých zájmových skupinách dochází k tomu, že voliči mohou velmi transparentně posoudit, zda jimi volený zástupce zastává konzistentní politická stanoviska, či zda své stanovisko změnil na základě schůzky s konkrétním lobbyistou, přičemž mají k dispozici informace o tom, jaký zájem daný lobbyista při této schůzce zastupoval. V kombinaci s určitými změnami v přiznáních dle zákona o střetu zájmů nebude těžké dojít k závěru, zda v daném případě došlo ke změně názoru na základě korupce, či na základě přesvědčivosti argumentů lobbyisty. Voliči s takovými informacemi se mohou i lépe sami rozhodnout, zda je změna postoje jejich voleného zástupce v souladu s jejich vlastním názorem, či zda je případně tato změna pro ně nepodstatná. Mám tedy za to, že bez zákonné úpravy lobbyingu bude vládnout v naší zemi korupce, či naopak (jak se však již v několika jiných případech ukázalo) mediální štvavá kampaň vůči jednotlivým politikům, kteří kupř. nechtějí některým tlakům vyhovět. Dle mého názoru by každý politik, který chce svoji činnost vskutku myslet vůči voličům vážně a odpovědně, s těmito úpravami měl souhlasit, protože slouží zároveň k jeho vlastní ochraně před případnými polopravdami, či „upravenými" verzemi jednotlivých pokusů ovlivnit jeho rozhodování a případně jej následně zdiskreditovat (tedy za předpokladu, že nevstupuje do politiky přímo s korupčním úmyslem).

Otázka právní úpravy lobbyingu za účelem potlačení korupce je velmi podstatná i pro udržení demokratického právního státu, neboť v případě rozsáhlého odčerpávání veřejných prostředků politickými elitami vzniká při jejich dalším setrvání u moci uzavřený kruh, a to ať již v podobě sociologického modelu: moc – peníze – více moci, nebo modelu: peníze – moc – více peněz. S korupcí vznikají podmínky pro mocensko – finanční kartely, které následně ovládají veřejnou moc. Ne příliš známým příkladem je samotný Adolf Hitler, který byl akcionářem poměrně lukrativního nakladatelství Eher Verlag. Toto nakladatelství (v němž ustanovil šéfem svého bývalého nadřízeného z první světové války – Maxe Amanna) vydávalo stranický plátek Völkischer Beobachter. Říšský tiskový zákon z roku 1933 zakázal tiskoviny, které nebyly pronacistické. Tímto způsobem si nacistická strana zajistila nejen faktický mediální monopol, ale i nemalé finanční zisky, a to právě skrze nakladatelství Eher Verlag. Max Amann totiž jako říšský vůdce pro tisk a prezident Říšské komory pro tisk měl ze zákona právo pozastavit vydávání jakékoli tiskoviny a díky tomu i možnost koupit velmi výhodně společnost, která takovouto nově zakázanou tiskovinu vydávala. Během velmi krátkého času se tak Eher Verlag stal pravděpodobně největší a nejvýnosnější nakladatelskou společností na světě (např. Amannův roční příjem se vyšplhal ze 108.000,- říšských marek v roce 1934 na 3.800.000,- říšských marek za rok 1942). Na tomto již dnes historickém příkladu jasně vidíme, že korupčně nastavený systém propojení veřejné moci se soukromým podnikáním vede k obrovským ziskům toho, kdo takový systém mocensky ovládá. V případě alespoň elementárně stabilního ekonomického systému již není téměř možné takto jednou nastavený systém legální cestou narušit, protože veřejná moc je transformována do moci finanční a ekonomické a tato posléze opět do ještě větší moci veřejné.

Pro takto nastavený systém je příznačné, že se neustále sám o sobě proměňuje. Nejvíce problematická je přitom jeho schopnost definovat sama sebe, čímž dochází k tomu, že veřejný zájem voličů je nahrazován soukromými zájmy účastníků výše popsaného systému a jejich přímou transformací do veřejného zájmu, který je voličům přednesen jakožto potřeba společnosti. Tím se vytrácí klasický způsob definování veřejného zájmu a dochází k předpokladům pro faktický rozpad demokratického právního státu. Druhým efektem je, že dochází k nesouladu mezi veřejným zájmem skutečným a tím, který je „shora" fakticky realizován. Pokud je tento stav udržován dokonce i při výměně veřejných zástupců, tak občan po určité době ztrácí zájem o systémové řešení celé situace a může docházet k nebezpečným sociálním nepokojům.

Popsaný stav je ovšem z dlouhodobého hlediska neudržitelný a proto je zapotřebí řešit tuto problematiku pokud možno včas, a to změnou některých parametrů právního řádu, zejména úpravy zákona o střetu zájmů (v jeho sankční části), úpravy zákona o veřejných zakázkách (zejména ohledně systému veřejné kontroly a publicity informací) a realizace zákona o lobbyingu. Tyto tři normy jsou ve své vzájemné provázanosti klíčové pro boj s korupcí, a to především s ohledem na prevenci a veřejnou kontrolu. Teprve v takto zákonně vymezeném prostředí budeme moci hovořit o zavádění protikorupčních prvků.

Lze se ptát, jak navrhovaných zákonných změn dosáhnout v rámci práce v krajském zastupitelstvu, když tvorba a úprava právních norem (a tedy i výše uvedené změny v rámci jistého „protikorupčního balíčku") jsou svěřeny do rukou zákonodárců, tedy poslanců a senátorů. Řešení můžeme hledat v Ústavě České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Z jejího ustanovení čl. 41 odst. 2 totiž plyne, že zákonodárná iniciativa je krom jiného svěřena i do rukou krajských zastupitelstev jakožto zastupitelstev vyšších územně samosprávných celků.

Zároveň je zapotřebí si uvědomit, že pro potlačení korupce je vedle zákonných změn velmi podstatná činnost veřejné správy v praktickém fungování jednotlivých úřadů a dále především nezávislá činnost orgánů činných v trestním řízení. Pokud by totiž v realizaci těchto změn nepokračovala v jako druhém kroku samotná veřejná správa, tak se stanou tyto právní předpisy zbytečnými. Neplatí tedy přímá úměra mezi zvyšováním právní regulace a reálnými změnami ve společenském systému, protože pokud není daná právní norma ve skutečnosti samotnými subjekty právních vztahů dodržována, a nelze – li její dodržování ani zákonnými prostředky vynutit, tak nelze hovořit o její skutečné účinnosti. V takovém stavu nastává bezvládí a možnost opětovného ohrožení veřejných zájmů. Začátek těchto změn je ovšem na veřejně volených zástupcích voličů. Uvidíme, zda tyto změny budou v budoucnosti prosazeny.